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在什么样的背景下清末的宪政运动开始了？其体制内与体制外的变革力量都是如何产生的？这是我今天要谈的主要问题。
在19世纪以前，中国只有三个人到过欧洲，到过中国以外的国家。甚至百科全书式的人物纪晓岚对在中国以外还存在其他国家也表示怀疑，由此可见当时中国人对世界的认知程度。如果没有鸦片战争，中国人可能不会那么早、那么快地向外国学习。无论中国人接受与否，中国宪政化的进程开始了。而且一发不可收拾。从1906年到1911年中国仅用7年时间就走完了西方数百年的宪政化道路。中国是如何由最初的拼死抗拒到后来的宪政化“大跃进”呢？我今天想在此强调的是∶当时的中国在体制内形成了一个从上到下，从中央到地方的推进宪政化的的力量。与此同时，政治自由（言论、结社自由的）的存在，使体制外推进宪政化的健康力量也得到了成长。尤其是立宪派的成长成为推进宪政化的强大力量。
体制内的力量∶仅仅有点宪政改革味道的戊戌变法失败以后，朝中无人敢提“变法”二字。但在“新政”及《辛丑条约》之后，维新成为时髦名词，“人人欲避顽固之名。”在中央和地方形成了上下呼应的体制内的改革力量。清朝在确定宪政化目标的关键时期，体制内的最高当权派之间虽然有分歧，但已经完全不是反对与赞成宪政目标的分野，而主要是速行派与缓行派之别。自从1901年“新政”开始后，宪政化已经逐渐成为体制内开明派的改革思想主流。
总结起来说，体制内的改革力量分成下列几块∶在最高当局中，光绪、慈禧及摄政王载沣对立宪都是支持力量。用康有为的话说是，光绪“力欲变法救中国”在临死的时候颁布遗诎，要求后人把宪政化的改革完成。以慰在天之灵。慈禧早期曾经是变法的“顽固派”代表，但后期的宪政改革中，慈禧在被迫中也成为宪政改革阵营中的一员。史料中说她对立宪无太深的成见，赞赏日本有宪法。出使考察大臣被吴樾投炸弹后，慈禧曾经“凄然泪下”。载沣是光绪和慈禧变法的继承人。他很开明，平生喜读西书。继位后的第一志愿是继承先辈遗志，完成宪政改革。并为戊戌变法平反。还开缺阻挠改革的陕甘总督。
核心决策层∶1906年是中国宪政化过程中关键的一年。被派出考察宪政的大臣回来后开会讨论变与不变的问题。在这次会议上几乎无人反对变革。核心决策层中的徐世昌、张百熙、瞿鸿ji、（左部取“被”字的左部，右部为“几”。）袁世凯及载沣赞成立宪，只有铁良、荣庆及孙家鼐略表反对或担忧。这次会议导致了1906年9月1日的仿行立宪上谕的发布。
外交官集团∶清末出使日本、法国、德国、美国大臣，在宪政化过程中是一支非常活跃的力量。
皇亲国戚∶尽管立宪会影响到他们的利益，但这部分人中赞成立宪的人大有人在。其中最杰出的是当被看作清末宪政改革设计师的载泽。他是体制内改革力量中的精英分子。他曾去西方考察宪政。回来后上一系列奏折，力主改革。同时他动用当时被政府通缉的要犯梁启超撰写改革纲领——“奏请宣布立宪密折”及“请定国事以安大计折”。后成为清政府宪政改革的蓝图。
地方力量集团∶19世纪末到20世纪初，地方政府在改革中的份量越来越重。地方集团中改革的支持者很多。当时的湖南成为政治特区。陈宝箴、江标、陈三立等人在湖南推行新政，在全国有很大影响。自新政以后地方政府以积极姿态活跃在立宪舞台。中央政府的历次重大立宪举措都包含了地方政府不可忽视的力量。
新政初始基本就是按照袁世凯、刘坤一、张之洞等提出的意见及其奏议进行的。当时有个说法是∶当时海内主张办新政者，南为湖广总督张之洞，北为直隶总督袁世凯。
日俄战争后立宪运动高潮到来。在地方大员中，1905年7月2日，直隶总督袁世凯，两江总督周馥、湖广总督张之洞连衔请自12年之后实行立宪，并请简派亲贵大臣赴各国考察政治。湖南巡抚端方入朝召见时，又反复建议实行立宪。正是在这种地方督抚的不断立宪压力下，清政府终于被迫接走上了立宪之路。
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